企业要闻

一、工程分包的基本概念与分类

工程分包是水利工程建设中不可或缺的协作模式，指总承包单位将所承包工程中的部分任务通过合同约定，交由具备相应资质的其他单位完成的行为[1]。根据《水利建设工程施工分包管理规定》，分包分为工程分包和劳务作业分包两类：

工程分包涉及非主体结构的专业工程（如土方开挖、机电设备安装），需经项目法人书面认可，且分包单位需具备与分包工程匹配的资质。

劳务作业分包的核心职能在于对施工过程中人力资源的配置与管控，其适用范围主要涵盖基础性施工工序，包括但不限于混凝土结构浇筑作业、土方开挖与运输等常规施工环节。在此类分包模式下，承包单位与劳务分包单位仅需通过具有法律效力的劳务合同即可确立双方权利义务关系，无需涉及复杂的分包审批程序。

需要重点阐明的是，根据现行工程建设法律法规的强制性规定，涉及工程主体结构的施工内容（典型如水利工程中的大坝主体构筑物、泄洪系统等关键设施）严格禁止采用任何形式的分包方式。同时，法律明确禁止承包单位实施两种违法操作：其一是将整体工程转包给第三方，其二是通过工程肢解的方式变相实施转包行为[2]。以某土坝防渗工程案例为证，施工企业以“劳务分包”为名，将属于主体结构的帷幕灌浆工程交由河南某公司实际施工，且在分包合同中不仅约定由分包方承担主要施工设备费用，更赋予其对关键技术参数的决定权。这种操作模式因明显违反《水利工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理暂行办法》的实质性条款，最终被行政主管部门认定为违法分包行为，并受到停工整改的行政处罚[3]。

二、分包的法规框架与合法性边界

我国水利工程分包监管体系在长期的政策演进与实践调整过程中不断优化，目前已构建起一套多层次、系统化的法律规制框架。该框架以《中华人民共和国建筑法典》[4]《中华人民共和国招标投标法》[5]以及《水利工程建设管理法规》[6]等核心法律法规为基础，形成了具有强制约束力的制度体系。

在资质管理方面，现行监管制度确立了严格的准入标准：承接分包业务的单位必须持有与所分包工程专业类别及规模等级相匹配的资质证书，同时明确禁止以个人名义承揽工程分包业务。典型案例可见于2023年某水务咨询公司违规操作事件，该公司将工程设计咨询业务分包给不具备相应资质的萍乡某设计公司，该行为因违反《建设工程质量管理条例》的相关规定，最终被行政主管部门处以没收违法所得6.384万元，并施以22.8万元罚款的行政处罚。

在程序规范层面，监管体系设定了明确的审批流程：工程分包行为必须在总承包合同中事先作出明确约定，或在实施前获得项目法人的书面批准许可。此外，法律法规严格禁止分包单位进行二次转包行为。例如，在广州某污水处理管网工程项目中，总承包单位在未取得建设单位书面认可的情况下，擅自与浙江某公司签订专业分包合同，该违规行为最终被监管部门认定为程序违法，并处以合同价款0.55%（折合7.53万元）的罚款。

在责任认定机制方面，现行制度采用连带责任原则：总承包单位与分包单位不仅需对分包工程的施工质量承担共同责任，还应对工程安全、工期履约等关键指标承担连带法律责任[7]。某水库工程项目即因分包商违规使用不符合标准的劣质钢材，导致大坝结构出现严重渗漏问题，最终总包方与分包方被共同追究法律责任，除承担全部修复费用外，还受到了相应的行政处罚。这一案例充分体现了我国水利工程分包监管体系中责任追究机制的运行逻辑。

三、分包模式的发展历程与现状

1.从限制到规范：政策演进路径的历史考察

我国水利工程分包管理政策经历了从严格限制到逐步规范化的制度变迁过程。在早期发展阶段，水利工程建设主要采用自营模式，分包行为往往被视为风险转移的非规范操作。进入21世纪后，随着《建设工程质量管理条例》等一系列法规的颁布实施，工程分包在法律层面获得了合法地位，但监管重心逐步转向对分包主体资质的严格审查及施工过程的动态管控。2015年出台的《水利建设工程施工分包管理规定》标志着制度建设的进一步深化，该文件不仅对可分包工程范围作出精确界定，还系统规范了各方责任划分机制，特别针对实践中常见的"以劳务分包名义实施工程分包"的规避监管行为作出了明确的禁止性规定。

2.市场发展现状与结构性矛盾分析

当前我国水利工程分包市场呈现出三个显著的阶段性特征：

在市场规模维度，随着2025年全国水利建设投资规模预计超过2.5万亿元的预期，分包市场呈现出同步扩张态势，这一趋势在水环境综合治理、智慧水利建设等新兴领域表现得尤为突出。

在技术应用层面，建筑信息模型（BIM）技术、物联网实时监控系统等数字化手段已被逐步引入分包管理体系，实现了对施工进度与工程质量的动态监测。典型案例可见于济宁市微山县建设的智慧水利监管平台，该平台通过智能算法实现了对安全防护装备佩戴情况、水位异常波动等风险因素的自动识别，显著提升了分包工程的监管效能。

然而在管理实践方面，仍存在亟待解决的系统性难题：部分总承包单位延续“以包代管”的粗放管理模式，加之分包商履约能力存在显著差异。2024年福建省某工程项目即因分包商安全管理人员存在多地兼职的违规行为，暴露出人员资质审查机制的漏洞，涉事企业最终被列入建筑市场信用黑名单。

3.违法分包行为的模式识别与典型案例

通过实证分析可以发现，目前违法分包主要呈现三种典型形态：

资质挂靠模式表现为具有法定资质的劳务公司以子公司名义承接工程后，实际施工却由不具备资质的团队完成，涉事企业往往通过伪造社会保险缴纳记录等手段规避监管审查。

虚假合同模式的特征在于分包合同仅约定收取固定比例的管理费用，而工程资金调度、材料采购等核心权限仍由总承包方实际掌控，形成表面合法但实质违法的"影子分包"关系。

跨区域规避模式则表现为企业利用不同地区监管标准的差异性，通过将工程拆分后在多地同步实施分包的方式逃避监管，典型案例是青岛瑞源集团在山东省内多个地区同时实施违法分包行为，该行为最终引发跨省监管部门的联合惩戒机制。

四、未来发展趋势的多维解析

1.智能化转型的技术实现路径

在数字化转型背景下，水利工程分包管理模式正经历着范式转换，其核心特征表现为从传统经验导向型决策向数据智能驱动型治理的结构性转变。以九龙江北溪水闸改建工程为典型案例，该项目构建了完整的智能管理体系[8]：首先在感知层部署了由智能视觉识别设备和物联网传感网络组成的监测系统，实现了对施工人员行为轨迹、机械设备运行状态及环境指标的实时采集；其次通过深度学习算法对采集数据进行分析，实现了安全防护装备缺失识别、违规操作行为检测等功能，系统预警准确率达到行业领先水平；再次基于数字孪生技术构建了虚实融合的工程模型，整合建筑信息模型（BIM）与地理信息系统（GIS）技术优势，实现了对大坝结构力学性能和水文特征的动态模拟[9]；最后通过建立决策支持系统，运用机器学习方法对历史工程数据进行分析，有效预测施工进度风险并优化资源配置方案，显著提升了工程管理效率。

2.绿色分包的实践创新模式

在碳达峰碳中和战略目标指引下，绿色可持续发展理念已深度融入水利工程分包实践[10]。黄河流域某生态修复项目创新性地将生态环境治理要求纳入分包合同条款：在技术应用层面，分包商采用新型生态工程技术，通过将工业固体废弃物与土壤基质复合改良，结合模块化生态护坡结构，实现了快速植被恢复；在监测评估方面，运用智能无人监测装备与分布式传感网络，构建了全过程环境质量监控体系；在材料管理上推行绿色采购制度，建立环保材料数据库并实施准入管理；在履约保障方面，借助区块链技术的不可篡改性特征，确保生态绩效指标的可验证性。这种创新模式通过技术标准约束、合同责任约定和市场激励机制的三维整合，实现了工程效益与生态效益的协同提升。

3.国际化协作的发展特征

随着“一带一路”倡议的深入推进，中国水利工程企业的国际分包合作呈现出新的发展态势。马来西亚巴贡水电站项目作为典型代表，展示了国际合作的新模式：在标准体系方面，实现了中国标准与国际标准的有机融合；在产业链整合方面，构建了全球化采购与本土化实施相结合的协作网络；在利益分配机制上，形成了风险共担、收益共享的长期合作关系。这种深度国际合作模式不仅提升了工程实施效率，也为东道国培养了专业技术人才，实现了多方共赢的可持续发展。

五、结语

水利工程分包机制作为工程建设领域资源配置效率优化的重要制度安排，其历史演进过程深刻体现了行业管理范式从规模扩张型向质量效益型的系统性转变。通过对广州污水处理项目违规分包事件、福建木兰溪防洪工程电子投标异常案例以及济宁智慧监管平台创新实践等典型样本的实证分析可见，我国水利工程分包监管体系呈现出明显的迭代发展特征——每一轮重大违规事件的查处都催生了监管制度的针对性完善，进而推动行业规范化水平实现阶梯式提升。展望未来发展路径，在法律法规持续健全与数字技术深度应用的双轮驱动下，水利工程分包将呈现出两个显著趋势特征：其一是管理流程的标准化程度将持续提高，其二是专业分工的精细化水平将不断深化，这些制度优势将共同构成支撑新时代水利事业高质量发展的关键制度基础。对于行业参与者而言，需要同步强化两个维度的能力建设：既要坚守合规经营的底线要求，确保各项业务操作符合监管规范；又要积极适应技术创新趋势，将数字化工具深度融入项目管理全流程。唯有如此，市场主体才能在行业转型升级过程中有效把握发展机遇，实现可持续成长。

参考文献

[1]周玉栋,刘子胜.“承包人”概念在总承包框架下的法规范性分析[J].工程管理学报,2013,27(04):26-30.

[2]傅杰军.消除建筑市场“阴阳合同”方法探究[J].群文天地,2011,(10):238.

[3]周柏林.实行“三制一行动”规范水利建设市场[J].水利建设与管理,2019,39(S1):38+40.DOI:10.16616/j.cnki.11-4446/TV.2019.S1.13.

[4]中国法制出版社.中华人民共和国建筑法典[M].中国法治出版社:201712.263.

[5]全国人大常委会办公厅.中华人民共和国招标投标法[M].中国民主法制出版社:201801.34.

[6]水利部水利建设与管理总站.水利工程建设管理法规[M].中国计划出版社:200503.156.

[7]中国建设工程造价管理协会.建设工程造价管理基础知识[M].中国计划出版社:201410.302.

[8]黄林祥.九龙江北溪水闸改建工程闸线方案比选[J].水利科技,2024,(02):58-61.

[9]夏仲文,熊志刚.水利数字孪生可视化平台数字底板的关键作用与构建策略[J].治淮,2024,(09):85-86.

[10]张国法.国有金融机构服务“双碳”要有更大作为[J].中国发展观察,2022,(02):70-72.